نویسنده: علی مصطفوی، پژوهشگر مرکز رشد دانشگاه امام‌صادق(ع)
بودجه‌ریزی دولتی به‌مثابه ابزار بازاریابی سیاسی (با تاکید بر بودجه سال ۱۴۰۰ کشور)
ودجه نه صرفا سند دخل و خرج سالانه دولت، بلکه الگوی توزیع منافع اقتصاد کشور بین تک‌تک ایرانیان است. یکی از مهم‌ترین پرسش‌هایی که شاید همیشه مطرح بوده این است که چگونه عوامل سیاسی بر مسائل اقتصادی مانند بودجه، برنامه‌های توسعه و سیاست‌های اقتصادی تاثیر می‌گذارند؟ و برعکس؟ این پرسش از این دیدگاه فراگیر در علم اقتصاد ناشی می‌شود که نه‌تنها نیروهای سیاسی را بر خروجی‌های اقتصادی تاثیرگذار می‌داند، بلکه اغلب آن را به‌عنوان عامل تاثیرگذار تعیین‌کننده معرفی می‌کند.
1 . نظریه مبنا: چرخه‌های تجاری در سیاست
براساس نظریه چرخه‌های تجاری* در زمان‌های نزدیک به انتخابات، دولتمردان، نمایندگان و احزاب رقیب یکدیگر برای کسب حداکثر آرا با استفاده از ابزارهایی که در دست دارند همچون دستکاری‌های سیاست مالی (بودجه‌ای) در جهت تحریک ادراک و افکار رای‌دهندگان و ترغیب آنان برای رای‌دادن به نمایندگان موردنظر استفاده می‌کنند که بر این اساس چرخه‌های تجاری در اقتصاد رخ خواهد داد و به‌نوعی رونق یا رکودی فزاینده و کاذب در اقتصاد فراگیر می‌شود. با توجه به اینکه عوامل اقتصادی تاثیر به‌سزایی در الگوی رفتاری رای‌دهندگان دارند، دولت‌ها با اتخاذ سیاست‌های مختلف اقتصادی سعی می‌کنند به نحوی، جهت‌گیری رای‌دهندگان را تغییر دهند.
مطالعات مختلف تجربی در سطح جهان نیز این نوع نگاه را تایید کرده است ازجمله از سال ۱۸۳۰ تا ۱۹۴۵ چرخه‌های اقتصادی کوتاه اقتصاد آمریکا با انتخابات ریاست‌جمهوری مرتبط و همزمان بوده است. این مساله در موارد و بازه‌های مختلف در اقتصاد ایران نیز اثبات شده است. نامزدهای انتخابات فارغ از ایدئولوژی خود (راست‌گرا یا چپ‌گرا بودن) سعی می‌کنند در سال‌های انتخابات با افزایش فرصت‌های شغلی، کاهش بیکاری و گسترش فضای کسب‌وکار سهم بیشتری از رای مردم را به دست آورند.
۲ . بودجه؛ ابزار تاثیرگذار بر آرای عمومی در انتخابات
تاثیرگذاری بر آرای عمومی در کشورهای مختلف با توجه به قدرت و میزان مداخله دولت در اقتصاد، ابزارهای متفاوتی می‌طلبد، اما می‌توان گفت «بودجه دولت» و «سازوکار بودجه‌ریزی عمومی» در قلب این فرآیند سیاسی قرار دارد. بر این اساس هیچ جایی بهتر از بودجه‌های سالانه دولتی برای نقش بازی‌کردن برای توده‌های مردم وجود ندارد.
نتایج تحقیقات درمورد اقتصاد ایران نشان داده است، دولت‌ها در بازی با اهرم بودجه برای تغییر رفتار مردم در انتخابات، به اشکال مختلفی عمل می‌کنند، ازجمله در سال‌های انتخابات ریاست‌جمهوری، دولت‌ها به‌منظور افزایش احتمال انتخاب مجدد خود به سمت افزایش بودجه‌های جاری سرانه حرکت می‌کنند (به‌عنوان‌مثال در بودجه سال ۱۳۹۵ رشد هزینه‌های جاری ۱۰ درصد بیشتر از مخارج تملک دارایی‌های سرمایه‌ای – بودجه عمرانی- بوده است.) به‌نوعی می‌توان گفت انتخابات ریاست‌جمهوری ترکیب مخارج عمومی را به سمت مخارج جاری انتقال می‌دهد. برای دولت‌ها نه افزایش بودجه عمرانی بلکه «افزایش مخارج جاری» (مانند افزایش پرداخت‌ها به کارکنان و بازنشستگان، افزایش فعالیت‌های حمایتی و یارانه‌ای یا جذب نیروها و پرسنل جدید در قالب‌های مختلف) تاثیر بیشتری بر اذهان عمومی گذاشته و احتمال رای‌آوری آنها را افزایش می‌دهد. لذا نگاهی عمیق‌تر به ساختار و فرآیند بودجه‌ریزی و اجزای مختلف هزینه‌های عمومی و ترکیب مخارج و اثرات آن بر واقعیت‌های اقتصادی کشور نیز می‌تواند نتایج قابل‌ملاحظه‌تری در مورد تاثیر بودجه‌ریزی بر تحولات سیاسی مانند انتخابات را نشان دهد.
نگاهی به منابع و مصارف در بودجه سال ۱۴۰۰ نشان می‌دهد این بودجه از این قاعده مستثنی نیست. رشد ۵۹ درصدی مخارج هزینه‌ای دولت (رشد ۷۶ درصدی جبران خدمات کارکنان) در مقابل رشد ۲۶ درصدی بودجه عمرانی و افزایش حداقل ۲۰۰ درصدی کسری تراز عملیاتی بودجه یکی از شواهد است که نشان از افزایش شدید بودجه جاری و هزینه‌های مصرفی دولت در سال آینده (وابستگی شدید بودجه به منابع غیرواقعی و تورم‌زا) است.
علاوه‌بر این نوع اثرگذاری منویات سیاسی بر ساختارهای بودجه‌ای می‌توان لایه‌ای عمیق‌تر از اثرگذاری بودجه بر گروه‌های مختلف اجتماعی را نیز مطرح کرد. فهم این نوع اثرگذاری در گرو توجه به این نکته است که بودجه اگرچه در اسم، برنامه مالی دولت است، اما تعادلی از ذی‌نفعان حول خود شکل می‌دهد که همه مردم ایران را در بر می‌گیرد. دامنه درگیرسازی بودجه به‌اندازه تک‌تک ایرانیان است؛ چه، کسانی که مالیات می‌دهند یا کم می‌دهند یا فرار مالیاتی دارند، یارانه می‌گیرند یا نمی‌گیرند، از چه نوع ارزی (دولتی، نیمایی یا آزاد) بهره‌مند می‌شوند، استخدام می‌شوند یا نمی‌شوند یا اخراج، تولیدکننده‌اند یا صادرکننده یا خام‌فروش، تسهیلات می‌گیرند (از محل تکالیف بودجه) یا نمی‌گیرند، از کالاها و خدمات دولتی بهره‌مند هستند یا به دلیل کمبود منابع یا شیوه و تعریف ارائه خدمت، از آن بهره‌مند نیستند؛ همه افراد جامعه یا به‌نوعی در افزایش یا کاهش منابع بودجه دخیل‌اند یا عملیات مالی دولت روی دخل‌وخرج آنها اثر می‌گذارد.
از این منظر بودجه، یکی از قدرتمندترین ابزارهای توزیعی در سیاستگذاری عمومی دولت در عرصه اقتصاد است. دولت می‌تواند حقوق اقتصادی را از افراد یا گروه‌هایی گرفته و آن را به افراد یا گروه‌هایی دیگری بازتوزیع کند. همچنین می‌تواند با ایجاد حقوق اقتصادی جدید، افراد یا گروه‌هایی را بهره‌مند کند. در چارچوب سیاست‌های بودجه‌ای، هرساله شیوه بهره‌مندی تمام افراد جامعه از منابع عمومی بودجه تعیین می‌شود.
۳ . تحلیل بودجه سال ۱۴۰۰ کشور مبتنی‌بر دیدگاه اقتصاد سیاسی
ردگیری اثرات بودجه‌های سالانه کشور بر تحولات سیاسی و اجتماعی نیازمند استفاده از این نگاه اقتصاد سیاسی است که بودجه را برنامه‌ای برای بازطراحی سهم‌بری همه افراد جامعه از منابع و مواهب اقتصادی کشور می‌داند. حال براین مبنا برای شناخت اثرات سیاسی و اجتماعی بودجه سال ۱۴۰۰ کشور، باید ابتدا وضعیت اقتصاد کشور و نقش بودجه سال ۱۴۰۰ در ترسیم وضعیت کشور در این‌سال از این منظر مورد بررسی قرار گیرد. در شرایطی که در سه‌سال گذشته درآمد سرانه هر ایرانی حدود ۲۰ درصد کاهش یافته و رکود اقتصادی باعث بیکاری بسیاری شده است و از طرفی دیگر افزایش تورم، خط فقر را دوبرابر ساخته، نیاز است تا سیاست‌های اقتصادی موجب فشار بیشتر بر سفره مردم نشود و بتواند قدرت خرید اقشار ضعیف را حفظ کند. سیاست‌های بودجه‌ای نیز باید از طرفی به افزایش قدرت خرید کمک کنند و از طرفی دیگر موجب افزایش تورم و افزایش فقر نشوند. دولت در بودجه سال ۱۴۰۰ با افزایش حقوق و دستمزد یا در نیمه دوم سال ۱۳۹۹ با طرح همسان‌سازی حقوق بازنشستگان سعی در ارتقای قدرت خرید جامعه داشته است.
منبع مورد استفاده دولت برای این برنامه‌های حمایتی نیز فروش روزانه ۵/۲ میلیون بشکه نفت در سال آینده در نظر گرفته شده است. اما نکته مهم این است که تجربه چند سال گذشته نشان داده دولت همیشه درآمدهای نفتی را به صورت غیرواقعی و بیش‌ازحد برآورد کرده است و درنهایت دولت برای جبران این کسری بودجه ناشی از عدم تحقق درآمدهای نفتی، مجبور به استفاده (مستقیم یا غیرمستقیم) از منابع بانک مرکزی شده است که تورمی دوچندان در کشور ایجاد خواهد کرد. بنابر گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، دولت در سال ۱۳۹۸ معادل ۸۰هزار میلیارد تومان از منابع بانک مرکزی استفاده کرده است که براساس یک تخمین اولیه و سرانگشتی می‌توان گفت بودجه ۱۳۹۸ حداقل ۱۶ درصد به تورم معمول کشور در این سال اضافه کرده است!
حال سوال این است که با توجه به سابقه عدم‌تحقق درآمدهای نفتی چرا دولت این‌گونه بیش برآورد درآمدهای نفتی را در بودجه ۱۴۰۰ ادامه می‌دهد؟ آیا راه‌حلی دیگر یا نوعی دیگر از تامین مالی برای بودجه دولت می‌توان متصور بود که بتواند علاوه‌بر اینکه به حمایت از اقشار ضعیف جامعه کمک کند موجب تورم نشود و رشد اقتصادی را نیز بهبود بخشد؟
۴٫ موانع اصلاح بودجه سال ۱۴۰۰ کشور مبتنی‌بر دیدگاه اقتصاد سیاسی
می‌توان انتظار اصلاحاتی ساختاری در بودجه کشور را داشت که بتواند علاوه‌بر ایجاد رشد اقتصادی و حفظ قدرت خرید خانوارها منجر به ایجاد تورم بیشتر نشود؛ به‌شرطی که بتوان اصلاحات ساختاری را در سطح اقتصاد سیاسی بودجه یعنی تغییر آرایش ذی‌نفعان بودجه و تغییر واقعی نحوه مدیریت بهره‌مندی‌ها را از منابع و مصارف بودجه مدنظر قرار داد.
شاید بتوان مهم‌ترین اصلاح ساختاری بودجه را در تغییر حکمرانی و شیوه تامین مالی دولت از یک بودجه نفتی (مبتنی‌بر منابع طبیعی) به سمت یک بودجه مبتنی‌بر مالیات دانست. یکی از مهم‌ترین نکات که نشان‌دهنده موفقیت یا شکست این تغییر است، در این سوال نهفته که افزایش مالیات یا کاهش هزینه‌ها در مورد چه گروهی از ذی‌نفعان اعمال شده؟ و در مورد چه گروهی اعمال نشده است؟
در ایران مالیات‌ها عموما به مالیات بر درآمد و مالیات بر مصرف محدود شده است (آن‌هم به‌طور ناقص و با پایه‌های مالیاتی محدود). در سال ۱۴۰۰، ۳۷ درصد بار مالیاتی کشور برعهده مالیات بر کالا و خدمات است اما مالیات بر ثروت که متعلق به دهک‌های بالای درآمد و ثروت است، در اقتصاد ایران بسیار ناچیز است (حدود ۹ درصد) یا در لایحه بودجه ۱۴۰۰ مالیات کارمندان بخش عمومی (دولتی) حدود ۱۶هزار میلیارد تومان و برابر مالیات پرداختی مشاغل همه اصناف کشور است یعنی اصناف ماهانه حدود ۵۰۰ هزار تومان مالیات پرداخت می‌کنند که این رقم بسیار کمتر از مالیات پرداختی بسیاری از کارمندان دولت است. در قانون بودجه ۱۳۹۹ مساله مالیات بر خودروهای لوکس و خانه‌های گرانقیمت به تصویب رسیده بود اما درنهایت اجرایی نشد! همچنین راهکارهای درآمدزای دیگری مانند حذف ارز دولتی (۴۲۰۰ تومانی) همچنان در بودجه ۱۴۰۰ در نظر گرفته نشده است!
برخلاف این نحوه توزیع مالیات بین دهک‌های مختلف درآمدی، افزایش اخذ مالیات (با تعریف پایه‌های مالیاتی جدید یا حذف معافیت‌های مالیاتی و کاهش فرار مالیاتی) از گروه‌ها و بخش‌های خاص مانند مالیات بر عایدی سرمایه برآمده از نوسانات بازار، مالیات بر ثروت، سود بانکی و سفته‌بازی می‌تواند محرک تولید و رشدآفرین باشد. حال سوال این است که چرا دولت در جهت سیاست اعلامی خود برای کمک به رونق و رشد اقتصادی و حمایت از گروه‌های آسیب‌پذیر، سیاست اعمالی خود در عدم‌اصلاح ساختاری در بودجه‌ریزی کشور را تغییر نمی‌دهد و توزیع منافع بودجه را به سمت دهک‌های کمتر برخوردار تغییر نمی‌دهد؟
درواقع وضع مالیات بر گروه‌هایی از جامعه یا حذف یارانه و رانت آنها یا ایجاد شفافیت در فعالیت‌های اقتصادی آنها، می‌تواند موجب نارضایتی این گروه‌های (معمولا ذی‌نفوذ) نسبت به متولیان این سیاست‌ها شود و درنهایت این نارضایتی خود را در عدم‌پشتیبانی سیاسی از این دولتمردان یا سیاستگذاران نشان خواهد داد و ممکن است دولت‌ها به واسطه عدم‌تمایل برای از دست دادن بدنه اجتماعی هم‌راستا با خود، تن به این اصلاحات اقتصادی ندهند، حتی اگر منافع کل جامعه در گرو این اصلاحات اقتصادی باشد.
در واقع شاید بتوان گفت مهم‌ترین مانع ایجاد اصلاحات ساختاری در بودجه‌ریزی کشور همین ملاحظات اقتصاد سیاسی است! دولت اگرچه تلاش داشته با افزایش بودجه‌های جاری و افزایش حقوق و دستمزد بتواند کاهش درآمد کارکنان دولتی را جبران کند (حداقل در کوتاه‌مدت) اما تمایلی به فراهم‌آوری درآمدهای شفاف و غیرتورم‌زا برای این حمایت‌ها ندارد و نمی‌خواهد موجب نارضایتی در گروه‌های هم‌راستا یا بدنه اجتماعی خود شود. این نوع بودجه‌ریزی اگرچه نوید‌دهنده رفاه کوتاه‌مدت برای اقشاری از جامعه است اما به احتمال زیاد، تورم برآمده از این بودجه در سال‌های بعد، فشار بر طبقات ضعیف جامعه را دوچندان خواهد کرد. پر بی‌راه نیست اگر این سبک بودجه‌نویسی را بودجه‌ای به نام فقرا و به کام ثروتمندان ترجمه کنیم.
پی‌نوشت
* منظور از چرخه‌های تجاری (business cycle) دوره‌های منظم و پی‌درپی رونق و رکود در فضای کلان اقتصاد کشورهاست.
